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建构采矿用地法定地役权新模式 ——评《采矿用地取得法律制度研究》
2018年02月08日 13:49 来源:中国社会科学网 作者:刘俊 字号

内容摘要:因此,研究采矿用地法律制度,探索采矿用地取得方式改革,妥善解决处理好采矿用地中的矛盾和问题,对于推动当前矿业用地立法,促进矿产资源与土地资源可持续性利用,建设我国的生态文明社会等都具有重要的理论价值和实践意义。在研究视角上,该书作者试图从公私法相融合的视角探讨我国采矿用地取得的新模式,从而抛弃了传统的单纯公法视角的理论研究路线,以产权确认与保护的新视角来考虑问题,提出了建构采矿用地法定地役权的新模式。在研究内容上,本书作者认为,在市场经济模式下,我国应将传统的行政配置采矿用地模式转换为政府宏观调控下的市场配置土地模式,即根据市场竞争关系由当事人协商确定具体的采矿用地模式,可以采用协议出让、转让、地役权、租赁、股份合作等方式。

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  随着我国新一轮《矿产资源法》、《土地管理法》的修改进入攻坚阶段,采矿权与土地使用权如何有效衔接成为一项重要的修法内容,关于矿业用地专章入法的呼声也与日俱隆。因此,研究采矿用地法律制度,探索采矿用地取得方式改革,妥善解决处理好采矿用地中的矛盾和问题,对于推动当前矿业用地立法,促进矿产资源与土地资源可持续性利用,建设我国的生态文明社会等都具有重要的理论价值和实践意义。

  目前,我国已有部分学者对采矿用地准入、采矿用地复垦与采矿用地规划等领域进行了一定程度的研究。但是,上述研究大多从宏观层面出发,以行业管理效率为目标,通过公法和政策途径探讨如何保障矿业用地,缺少以矿业企业为用地主体、以市场机制为用地途径、以私法保障为手段的微观视角探讨。在我国目前土地市场模式日趋完善的制度背景下,矿业用地制度发展的整体趋势是要引入足够的市场机制因素,发挥矿业企业在矿业用地取得、利用、复垦和退出整个过程中的主导作用,从而兼顾矿业用地公平和用地效率双重制度目标的实现。因此,在其取得制度研究中,必须把矿业用地取得放置在我国整个土地制度改革的大背景中进行探讨,要适应我国土地制度改革的市场化发展总体趋势。在这样的社会背景下。黄胜开博士完成了《采矿用地取得法律制度研究》一书,并于2017年11月在中国社会科学出版社顺利出版。

  在研究视角上,该书作者试图从公私法相融合的视角探讨我国采矿用地取得的新模式,从而抛弃了传统的单纯公法视角的理论研究路线,以产权确认与保护的新视角来考虑问题,提出了建构采矿用地法定地役权的新模式。采矿用地地役权兼具公权与私权的双重法律属性,不仅能够有效促成公益用地目标的达成,而且具有“简化用地程序、节约交易成本”的制度优势,从而扩展了我国采矿用地制度的新模式。

  在研究内容上,本书作者认为,在市场经济模式下,我国应将传统的行政配置采矿用地模式转换为政府宏观调控下的市场配置土地模式,即根据市场竞争关系由当事人协商确定具体的采矿用地模式,可以采用协议出让、转让、地役权、租赁、股份合作等方式。市场机制配置矿业土地资源一方面有利于资源配置效率的提高,另一方面通过市场主体间的充分协商,维护了土地权利人的利益,有助于社会利益关系的平衡。但是,基于采矿用地特殊的自然属性和社会属性,我们在赋予市场机制配置采矿用地基础地位的同时,还应该赋予采矿用地的优先法律地位。针对采矿用地的合理需求,在无法通过市场进行用地供应时,必须以国家强制力为保障,强制取得采矿用地。换言之,须通过行政权力对土地权利人的物权行使进行干预或限制,其干预强度根据矿业用地范围、利用方式、利用强度而有所区别。对于长期整体性用地,且用地后难以恢复原土地用途的,应采用征收的方式;对于短期性用地,且可以恢复原用途的,宜采用临时性用地解决;对于部分用地,且对原土地权利人权利影响较小的,可以采用法定地役权的模式。采矿用地即使必须采用强制用地方式,也应首先采用设权式模式,次选权属转移模式,以此降低供地成本,提高用地效率。强制性用地方式由政府进行主导,用地双方地位并不平等,容易导致原土地权利人受损。因此,强制性用地方式应充分保障土地私权,引入私法调整机制,前置用地协商程序,规范用地程序,提供公正补偿。采矿用地通过国家行政权力强制取代原土地物权,目标在于弥补土地市场的失灵而有效地提供采矿用地,保障物权利用秩序协调的社会公共利益的实现,而不在于不合理的价格差别。因此,无论是土地征收、法定地役权都应该给予原土地权利人公正的补偿。另外,通过国家行政权力干预土地资源配置过程,容易导致价格机制失灵,市场配置机制扭曲,降低土地资源配置的效率。因此,行政干预应在穷尽市场机制前提上,以行政权力作为最后的保障手段,只有在平等协商无效的情况下,才能考虑剥夺土地权利人的缔约自由权。

  综上,鉴于本书作者不同的研究视角和研究观点,该书籍的出版对于我国土地权利理论研究和采矿用地制度完善将起到一定的推动作用。但是,采矿用地制度改革是个系统工程,单纯的采矿用地取得制度改革并不能全部解决当前采矿用地制度的困境。同时,本书作者的某些观点有待进一步考证,资料的收集有待进一步充实,尤其对国外的采矿用地法律法规和第一手研究资料收集不全,比较借鉴不足。实证研究方面,笔者虽然对江西省、广西壮族自治区采矿用地取得的实践经验进行了广泛的调研,但不同省份采矿用地取得面临的法律问题并不一致,现有调研结论难免疏漏与不足。相信随着作者对该领域研究的不断持续深入,以上不足将逐步得到改进与完善。

  (作者:刘俊,西南政法大学教授、博士生导师)

 
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