【作者简介】张若恬，西安交通大学　公共管理学院，陕西　西安　710049；周敏，陕西省政协　文史与学习委员会，陕西　西安　710001 张若恬(1981-)，陕西省丹凤县人，西安交通大学公共管理学院博士研究生，研究方向：公共管理；周敏(1952-)，女，陕西省丹凤县人，陕西省政协文史与学习委员会主任，研究方向：公共管理。

　　【内容提要】农民工法律援助制度是中国特色的法律救助机制和特殊的法律援助形式，具有典型的时代转型性和农民工群体特性。农民工法律援助制度有其内涵逻辑和价值意蕴，但也存在制度性、操作性局限，笔者以西安市区农民工的问卷调查数据为支撑，对农民工法律援助制度的困境进行了制度、程序、经费和主体层面的解读，并认为坚持健全制度、强化保障、完善渠道、加大普法的“四位一体”路径是当下优化农民工法律援助制度的应然之举。

　　【关 键 词】法律援助；农民工；困境；优化路径

　　文献标识码：A　文章编号：1002-2848-2013(06)-0086-06

　　一、引言

　　农民工群体是我国工业化、城市化进程中形成的特殊社会群体，他们既是城市建设与产业结构升级的积极贡献者，又是当下城乡二元体制下的尴尬群体，成为介乎农民与城镇市民之间的典型社会力量。国家统计局统计数据表明，“2010-2012三年间农民工群体以年均约4％的增幅在壮大，2012年底全国已有2.63亿农民工，占到全国总人口的19％”[1]，农民工群体成为中国特色社会主义建设过程中必须正视和无法回避的重要群体。但在经济社会整体处于转型阶段的今天，我国对农民工群体的关注力度和效果显然与农民工群体自身的发展速度之间呈现诸如社会身份与职业身份、社会保障与工作性质不一致等方面的不一致，这种“不一致”将影响中国特色社会主义和谐社会的建设进程。本文试图以“农民工法律援助制度困境”为切入点，结合笔者前期开展的“西安市区农民工生存状况调查研究”数据，通过定量分析与定性分析方法，获取当下农民工法律援助制度与援助工作的基本现状，并以此为基础寻求相应的优化机制。

　　二、农民工法律援助制度的基本意蕴

　　农民工是在我国特殊制度变迁与社会转型期间出现的特殊群体，是“我国城镇化战略的重要推动主体”[2]。当前，这一群体快速壮大，有关这一群体的系列现实诉求也快速膨胀，成为政府、学界、社会部门的关注重心。在这些现实诉求中，最为迫切和根本的诉求就是建立和健全农民工法律援助制度；作为我国特有的弱势群体维权体系，它具有典型的社会保障意义。

　　(一)农民工法律援助制度的基本内涵

　　农民工法律援助制度是中国特色特殊群体的保障制度，具体而言是以农民工为主体对象，以法律救助、法律救济为主要途径的社会保障机制。全面认识农民工法律援助制度，需要对农民工群体、法律援助制度等范畴进行理论把握和定性分析。

　　农民工法律援助制度是以农民工为保障对象的法律机制。农民工特指户籍身份还是农民、有承包土地，但主要从事非农产业、以工资为主要收入来源的人员，是“我国从二元结构转向现代多元经济，从计划经济向市场经济的转型转轨过程中推行渐进式改革的结果”[3]。农民工群体在统计意义上有狭义和广义之分，狭义的农民工指跨地区外出务工人员，而广义的农民工还包括县城、镇、乡内二、三产业就业的农村劳动力。这一群体具有双重属性，一方面，他们是法律规定下的农业人口，只享有农村人口的相关法律权益，不具有作为一般城市人口和工人的相关法律主体地位和社会保障；另一方面，他们在城市务工，从事建筑、家政、运输等季节性、临时性工作，具有一定的工人性质，虽然不属于传统城市人口，但由于其长时间的滞留已成为事实上的城市居民。这里我们所关注的农民工是广义层面的农民工，农民工法律援助制度的关注对象也是具有广义特征的农民工群体，凡是符合上述特征的农民工群体都是农民工法律援助制度的保障对象。

　　农民工法律援助制度是法律援助制度的特殊形式。法律援助制度是各国普遍采用的司法救济制度，是国家责任、社会公平的重要体现。严格意义上讲，法律援助制度也有狭义和广义之分，其中：狭义的法律援助制度专指律师对公民的法律义务帮助，而广义的援助制度是指“国家在司法制度运行的各个环节和各个层次上，对因经济困难及其他因素而难以通过通常意义上的法律救济手段保障自身基本社会权利的社会弱者，减免收费提供法律帮助的一项法律保障制度”[4]。显然，我国农民工法律援助制度应该是一种广义的范畴，它既包括“在整个法律程序的各个环节为受援对象提供法律帮助，也包括法院对诉讼费用的减免等，受援对象涵盖全社会需要法律帮助的一切公民，援助范围涉及法律事务的各个领域”[5]。需要特别指出的是，受农民工群体特征及其发展状况的影响，农民工法律援助制度有其特殊性，这种特殊性表现在农民工法律援助制度体系、主体法律素养、外在制度保障等多个层面，并与现下农民工群体的社会身份呈现对应性关联。因此，从本质上而言，农民工法律援助制度是法律援助制度的特殊形式，是一种旨在保障农民工群体合法利益的法律机制，具有特定的群体特征。

　　(二)农民工法律援助制度的逻辑结构

　　农民工法律援助制度的逻辑外延，或曰逻辑结构，是衡量农民工法律援助制度成熟与否的外在标准，是一种趋于系统化的法律制度体系。从农民工法律援助制度的内涵出发，结合当前国内有关该方面的研究成果，我们可以对农民工法律援助制度做以系统化的架构或设计，认为在其制度体系中应该包括三个基本层面的内容，即：组织架构层面、法律法规层面和援助执行层面，其中法律法规是灵魂，主导组织架构与援助执行；组织架构是依托，执行法律法规、优化援助执行；援助执行是补充，完善法律法规、拓展组织架构。

　　具体而言，农民工法律援助制度的逻辑外延及其关系，可以定位为：(1)组织架构层面是物质基础，是制定、优化、履行、监督农民工法律援助制度及其效果的核心部门，应该包括司法部门、律师事务所和其他社会法律援助机构等，主要负责民事代理和刑事辩护及其以外的法律宣传、咨询工作。(2)法律法规层面是操作规范，是明确农民工法律援助制度的适用范围、操作程序、操作原则和技巧的指导性文本与法律精神，体现农民工法律援助制度的理念、宗旨、原则等内容，是对该制度“何以存在”“发挥效力的依据”“如何发挥效力”的文本化、具体化。(3)援助执行层面是辅助手段，是确保农民工法律援助制度得以有效有序开展的补充措施，这类援助执行手段包括法律援助热线咨询、律师值班接待咨询、户外法律咨询、法律专家门诊等一系列社会渠道，是丰富农民工法律援助制度的社会机制。这三者两两相依、相互促动，共同构成了农民工法律援助制度的逻辑体系，形成了密切的合作机制(如图1)。

　　图1　农民工法律援助制度的体系结构

　　(三)农民工法律援助制度的价值意蕴

　　农民工法律援助制度具有多重价值意蕴。从制度建设层面而言，农民工法律援助制度的设立、实施与完善是一种典型的法制创新；从社会效益层面而言，农民工法律援助制度是对社会公平的促动，更是对社会主义和谐社会的实践回应。

　　1.彰显中国特色的法制创新

　　农民工法律援助制度作为专门针对农民工这一弱势群体的法律制度，其作为制度本身就是一项创新，是优化社会管理机制的法制创新。

　　作为科学的、持续的制度创新机制，农民工法律援助制度自开展之日起，就保持着一贯的发展性、动态性特征。细数近年来，国家层面关于农民工法律援助制度的完善步伐，也恰恰印证了该制度作为社会主义制度创新的重要意义。从2004年9月司法部与财政部、劳动部等九部门联合出台的《关于贯彻落实〈法律援助条例〉切实解决困难群众打官司难问题的意见》，到“2004年11月司法部和建设部联合下发的《关于为解决建设领域拖欠工程款和农民工工资问题提供法律服务和法律援助的通知》，再到2005年9月司法部与最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合出台《刑事、民事法律援助规定》”[6]，以至于近年来诸如“外来务工人员法律援助工作站”“农民工法律援助绿色通道”“湖南省农民工法律援助律师志愿团”等农民工法律援助社会机制的出现，无不见证着农民工法律援助制度自身的体系化趋势和发展性特征。这也见证了我国农民工法律援助制度自创始之日起就不断向纵深发展的成果，见证了以农民工群体合法诉求为创新源泉的制度活力。

　　2.促动民生主题下的社会公平

　　农民工法律援助制度在其本质上是经由制度形式而达至农民工群体利益公正的制度正义。从这一核心要义出发，便能发现农民工法律援助制度的旨归。理解该命题，可以从保障人权的宪法要旨中得到原解。十届人大二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》第三十三条规定“国家尊重和保障人权”，而农民工法律援助制度的实施正是对这一精神要义的具体化。显然，农民工法律援助制度这一制度是以促进农民工的人权实现为目标的，是对农民工群体合法诉求的法律主张，更是对近年来农民工合法利益不断受侵害的现实的正面回应。因此，从这一层面理解，农民工法律援助制度通过促进农民工人权的实现而促进社会公平。

　　在更高层面上，我们认为农民工法律援助制度是对构建社会主义和谐社会的实践回应。构建“民主法制、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的和谐社会成为当前乃至今后一个时期我国社会发展的主题，其中稳定是构建和谐社会的前提，而达到社会稳定需要民主法治和公平正义的保障。农民工作为社会弱势群体，其合法权益往往容易受到侵害，由此引发的法外极端处理手段往往引发犯罪、激化社会矛盾，构成了城乡稳定发展的隐患，从而也制约着和谐社会建设的进程。农民工法律援助制度作为一项保障困难公民享有平等法律帮助权的制度，有助于化解群众矛盾、维护社会稳定、增进社会正义，因而会在实践层面促进社会和谐发展，是社会主义和谐社会的有机组成和内在必然。