内容提要：自2001年中央发出农村义务教育学校布局调整政策指示十余年以来，我国农村义务教育格局发生了巨大的变化。通过对S省两地的实证调查发现，中央有关布局调整政策到地方层面执行时，由于行政官员自身的理解使政策带有地方性色彩，在政策执行中将政策目标简单化理解并量化操作，出现政策执行与政策指向相背离的情况。大量撤并村小和教学点、农村小学布局过于集中及隐性强行撤并的思路和做法，造成教育资源浪费，使农村小学生就近入学的教育机会受到损伤，也改变了一部分农村家庭的生产和生活方式。应建立一整套民主的教育政策决策和纠错机制，强化国家行为，保护处境不利群体的教育机会，最大程度地增强政策的理性。

　　关 键 词：布局调整 地方性理解 隐性撤并

　　作者简介：霍翠芳，山西师范大学 教师教育学院，山西 临汾 041004 霍翠芳(1978—)，女，山西人，山西师范大学教师教育学院讲师，博士，主要从事教育哲学、教育政策研究，E-mailhcf5361＠163.com　　

　　教育部、财政部在2001年《关于报送中小学布局调整规划的通知》(教财函［2001］32号)文件中要求“减少中小学校数量”、“扩大校均规模”。后由国务院发出的《关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知》(国发［2001］5号)提出“根据实际情况适当撤并规模小的学校和教学点”，以及国务院在《关于基础教育改革和发展的决定》(国发［2001］21号)中仍然提出农村小学和教学点要“适当合并”，由此掀开了全国大规模的以“撤并”为主要做法的农村中小学布局调整。从中可以看出，国家对农村学校布局调整的重点是农村小规模学校和教学点，但怎么撤和怎么并文件中没有具体指示，全由地方政府理解和“因地制宜”地具体操作。

　　一、“适当合并”与“大量撤并”

　　据21世纪教育研究院于2012年发布的《农村学校布局调整政策的评价与反思》报告(如图1)显示，从2001年至2011年全国小学“撤并系数”(指同时期小学数量减幅超过在校生数减幅的倍数。)平均值为5.63，即小学数量的平均减幅超过同期小学在校生的平均减幅的3倍以上。而小学撤并系数在2011年达到41.57的最高点。教学点的减幅也是惊人的，十年间，全国21个省份教学点减幅达到50％以上，其中，S省的教学点减幅竟达到85％以上。[1]

　　图1　全国农村小学撤并系数图(图表来源：21世纪教育研究院报告)

　　据S省2004年至2012年教育事业发展统计公报显示，9年间农村小学数从2004年的28252所减少至2012年的10042所，减少总数为18210所，年均减幅达64％，单人校从8194所减少至7294所，年均减幅为810所。

　　S省，小学撤并系数在2004年达到最高点为6.51，2007年达到第二个高点，撤并系数为6.47。可见2006年中央对学校撤并的纠偏政策并没有在S省产生立竿见影的影响。而2010年之后，S省小学撤并系数明显回落，至2012年达到历史最低点(见表2和图2)。

　　图2　S省2001年—2012年农村小学撤并系数图

　　中央最初的政策指示是提倡适当合并小规模的学校，而合并的前提就是先行撤一批小规模的学校和教学点，当然，撤也是在方便就近入学和适当保留的前提下进行。但是在地方实践中，将“适当”进行了量化性操作，如s省发文明确提出预计目标，使农村中小学总学校数量减少15％～20％。各地在各自的工作会议或文件中明令要求“要加大农村学校布局调整的力度”，并把学校数量的减少数字作为政绩向上级汇报，以完成国家交给的任务的态度来做这项工作。工作汇报或媒体报道中常用的措辞是：“‘×××’期间，××市(或区或县)合理调整中小学布局，不断优化教育资源，先后撤并学校……所，在山区和偏远地区建立了……所寄宿制学校，使教育资源得到了优化。全区学校数量由……所减少到……所。”

　　例如，F市Y区在“十一五”期间先后撤并学校83所，其中小学80所，全区中小学由309所减少到现在的226所。知情人士透露了该区的ZT乡撤并学校以来学校数字的变化情况：“170－70－19－14”，从这一串递减的数字可以清楚地看到学校撤并的速率。据该市的P县教育局某负责人介绍，早在2001年和2002年时县里曾有学校320所，到2009年底共有学校101所，2010年减少到80所，2011年减少到73所。这一数字和政府工作报告稍有出入。2011年P县政府工作报告中指出，“十一五”期间，该县共撤并学校53所，两轮布局调整下来，P县义务教育阶段学校由“普九”验收时的325所调整为71所。2012年又在陆续撤掉一些教学点，每一个中心校至少有一到两个教学点在该年度被撤掉，平均每年减少学校将近20所左右，十年间学校总数减少了二百多所。

　　以L市为例，该市于2001年开始实施农村学校布局调整，截止2004年底，全市义务教育阶段中小学由5591所，撤并减少到4762所，减少了829所。[2]该市2005年政府文件中指出单人校和复式教学点仍然很多，今后布局调整的任务仍很艰巨。该市又于该年《教育发展“十一五”规划》中提出“十一五”期间学校撤并的目标是：“全市撤并规模小、条件差的农村小学和教学点2124所，薄弱初中123所，新扩建小学570所，新扩建初中156所，使全市小学数减少到2157所，初中撤并为213所，复式小学由目前的2283所减少到699所。”[3]截至2004年，L市M区农村小学撤并64所，农村初中撤并1所，农村小学总数由2003年的205所撤并为141所，农村初中由2003年的13所撤并为11所。[4]到2011年时，农村小学减到56所，初中减到5所。从2003年到2011年间，该区农村小学减少了将近200所，可见学校撤并的力度之大。

　　2002年S省人民政府办公厅转发省教育厅《关于全省中小学布局结构调整的意见的通知》中明确指出对待教学点的做法应是：“取消四级复式教学点，严格控制三级复式教学，对二级复式教学进行严格管理。”但L市M区在2005年政府关于教育工作重点的文件中将布局调整的目标定为“彻底取消复式班和单人校”。这个目标不但违背省里的政策精神，而且和市里的“十一五”规划中所提出的“复式小学由目前的2283所减少到699所”的目标不一致。该区2004年已经撤并了64所小学，2005年预计要撤36所。[4]按照该区“十二五”教育发展建议中“初中撤并进城、小学集中到镇”的布局思路，未来几年该地村教学点将会彻底消失。

　　由此可见，在地方政策实践中存在着将上级政策目标简单化理解和偏离政策目标的做法。实际布局调整中，学校数量的减少是惊人的，和中央所提出的“适当撤并”已经相差甚远，农村小学和教学点大量被撤并，在地方政策和工作汇报中只能看到学校数量减少的数字，而看不到被撤并学校适龄儿童的就学去向及就学现状。例如，L市M区在一次布局调整工作汇报中这样描述其工作成效：

　　经过一年多的积极工作，全区筹资3000多万元用于撤并、新建和改扩建学校，中小学校布局结构调整已初见成效。农村小学撤并64所，农村初中撤并1所，区直管1所，农村小学总数由2003年的205所撤并为141所，农村初中由2003年的13所撤并为11所。2004年中小学校布局结构调整的目标基本实现。

　　但今后两年的任务更繁重、更艰巨，我们必须继续加大工作力度，明确目标任务，采取得力措施，确保全面完成二○○五年撤并36所小学，新建1所小学，3所中学，改扩建10所小学，3所中学，总投资6630万元的布局结构调整任务。

　　政府将学校布局调整工作任务简单定位为学校撤并，并将目标量化，以撤并学校的数量来作为工作绩效向上级汇报，其中，隐含着一种价值观，即学校撤的越多说明布局调整的力度越大，完成任务的绩效越好。

　　P县在“十二五”教育发展规划中提出如下战略目标：

　　以新建、改扩建寄宿制学校为依托，加快学校校舍建设步伐，为优化教育资源配置，合理调整中小学布局奠定基础，力争利用五年时间，完成全县学校布局战略性调整任务。

　　撤并教学点34个，全县保留小学38所。全县学校的设置基本达到布局科学、规模适当的设置要求。