原标题：自由流动与定期流动：师资均衡政策工具优化的再思考

　　作者简介：张振改，西南大学教育学部副教授，博士 400715；王开香，重庆三峡职业学院讲师 404155

　　内容提要：为推动义务教育的均衡发展，我国中央和地方政府试图通过师资的合理流动促进师资的均衡化。以两个地方政府选择的不同师资流动模式(自由流动和定期流动)为个案，分析两种师资流动模式的具体做法、人性假设和实施困境。从远期与近期相结合的战略出发，提出义务教育师资均衡政策工具优化的思路：明确政策工具的价值准则；政策工具需要多元化组合；为师资定期流动提供条件保障。

　　关 键 词：义务教育 师资流动 师资均衡 政策工具

　　标题注释：本文为教育部人文社会科学研究规划基金项目“我国义务教育师资均衡政策工具优化研究”(13YJA880108)的阶段性成果。

　　[中图分类号]G40-011.8 [文献标识码]A [文章编号]1009-718X(2016)11-0013-04

　　一、师资的合理流动是义务教育均衡发展的关键之举

　　长期以来，我国义务教育师资流动呈现出典型的单向化趋势和个体利益(个别优质学校和个别教师利益)至上的格局，这不仅有碍于师资均衡目标的实现，而且加剧了教育发展的区域性差距。2009年11月，“教育部部长袁贵仁在全国推进义务教育均衡发展经验交流会上指出：‘义务教育均衡发展的关键是学校均衡，学校均衡的关键是教师均衡’”[1]。国务院《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》也指出：“均衡发展是义务教育的战略性任务”，“根本措施是合理配置教育资源”。为此，在推动师资均衡化的过程中，我国的地方政府选择多种政策工具进行了有益的尝试，本文对地方政府采用的两种典型的师资流动工具进行分析，以期提出我国师资均衡政策工具优化的新思路。

　　二、两种师资流动模式：做法、假设与困境分析

　　(一)聘任制下的教师自由流动

　　1.做法：完全聘任，自由流动

　　我国自1993年开始实施教师聘任制，从制度本身的理想状态来看，聘任制下的师资自由流动可以达成人力资源配置的合理性与公平性。例如，在云南省曾经开展的“教育综合改革”试点中，聘任制就成为推动师资合理配置的重要工具。正如媒体所报道的：文山州成为“瞭望云南新世纪教育改革与发展的窗口”，其改革逻辑是：“文山人口少，经济基础差，教育水平落后，在文山搞教育改革实验成功，在其他地方也能成功。”经过一年多的实验，文山州的做法引起云南省乃至全国的关注，因而被称为“文山经验”。在这次教育综合改革中，破冰之举就是学校人事制度改革——全州51所试点学校的行政级别、校长职级以及6000多名教师的事业身份被全部“取消”，校长在全州范围内竞争上岗，教师也变身份管理为资格管理、岗位管理，由以往的“单位人”变成了“社会人”，实行全员竞聘上岗。学校用人完全自主，彻底打破用人“壁垒”，准许教师按其持有的资格证跨校、跨县竞聘。人事制度改革后，校长有了自主权，教师有了流动权，一年多后，文山州共有1.2万名教师实现了自由流动；更为重要的是，教师的危机意识增强，教学质量得到提高，教师的收入也增加了。[2]教师的自由流动本是聘任制的应然之举，但长期受制于事业单位管理的特殊性，在实际操作中，我国中小学校缺乏完整的用人权，教师也无法实现真正的自由流动，因而文山式的教师完全、自由的流动也被称为“改革”。从效果上看，教师的自由流动对教师个体素质的提高和自我利益的增加具有积极作用，也会间接促进学校之间的竞争以吸引优秀师资落户本校。长期以来，我国许多地方政府都“默许”优质学校到薄弱学校吸引优秀师资。值得深思的是，在我国特殊的教育背景下，这种完全自由的教师流动对于薄弱学校教育质量改善的价值何在。

　　2.假设：教师是“经济人”

　　任何一项改革都是在观念的指导下进行的，其中重要的观念就是改革者的人性假设。在全员竞聘和自由流动的改革中，我们可以看出改革者对教师人性的假设——教师是“经济人”。所谓的“经济人”假设是：每个人都以自身利益最大化为目标，都希望以尽可能少的付出获得最大的收益，或以同等付出获得最大程度的收益。在云南省文山式的教育改革中，以教师个人利益的改变为主要诱因——如果教师能够流动到好的学校，就意味着经济利益和其他利益(如晋升机会)的增加，如此明显的个人利益会促使教师提升自己的竞争砝码，最直接的就是提高自己的教学质量，使自己早日成为一个具备“流动资本”的优秀教师，以增加自己流动到好学校的机会。同时，许多学校也会想方设法增加自身的吸引力以赢得更多的好教师。因此，教师的自由流动在政府改革政策的支撑下呈现的理想格局是：以教师个人利益的增加为诱因、以能力竞争为手段的流动最终有利于具备竞争优势的学校，好教师到了好学校，缺乏竞争力的薄弱学校尽管会面临人员流失的尴尬，但这些学校会把压力变为动力，想方设法增强自身的竞争力，而自由市场呈现出的优胜劣汰机制将自动发挥其调节作用。从长远来看，最终每所学校和每个教师的教育质量都会得到提升。

　　3.困境：合法却不合理

　　教育政策的结果与预期目标之间并非是完全对应的，教育政策的结果往往具有溢出效应。对于文山式教育改革的思考既要回到政策的预期目标，也要考虑到政策结果的非预期性。事实上，自由的教师流动困境在于：从教师个体与教育全局来看，改革中的利益分布呈现出不对称格局。

　　1993年我国的《教师法》规定实施教师聘任制，但是受户籍制度和学校编制等制度性因素的制约，真正自由的聘任制在我国许多地区都没有得到实现，在职教师的自由流动尤其困难。文山式教育改革打破了户籍制度和学校编制等制度性因素的限制，为教师与学校之间的相互选择和自由流动提供了机会，这种改革具有相应的坚实的合法性基础。但是，在城乡差距明显、学校之间资源配置不均衡的背景下实施自由流动可能产生的非预期结果是：自由流动对教师个体而言意味着利益的增加，可是对贫困地区或薄弱学校而言，却意味着优秀教师的流失。这就出现了个体利益与局部利益之间的不对称，尤其是贫困地区的学校在改革的起始点上处于弱势，无法吸引新的好教师，还要面临原有好教师流失的结果，这与改革者所追求的均衡显然是背离的。“由于缺乏政策引导与合理的制度安排，中小学教师自发、自主、自由流动这一市场化行为不仅与教育的公共产品特性相冲突，在实践中也加剧了义务教育学校师资配置的不均衡。如此趋利性的流动不仅不可能弥补校际间的差别，相反，却强化了差别，造成了弱者愈弱、强者愈强的不利局面。”[3]这也就是说，从我国教育发展的国情来看，完全聘任制下的教师自由流动在公平方面的作用是非常有限的——这一政策工具并不适合于当前我国教育发展面临的实际，也无法发挥该工具的应有作用。

　　究其原因，这一政策工具遵循“经济人”假设，可该假设并不适合于我国中小学教育均衡化发展的目标。其一是，“经济人假设”以起点公平为基本的价值追求，聘任制确立的“平等自愿”原则使教师和用人单位之间都有权进行自我选择，市场式的自由流动虽然给全体教师提供了公平竞争的起点，但学校间在起点上却存在差距。这也意味着不同学校所具备的选择能力相差甚远。其二是，自由竞争的市场准则决定了“经济人”假设容易出现“结果不公平”。自由流动和自愿选择的结果之一就是教师队伍的“东南飞”，这一教师流动的做法也是导致我国教育不均衡深陷恶性循环的原因之一。

　　教师的自由流动遵循优胜劣汰的竞争法则，自然也可以提高师资的质量，这是改革者的预期结果，但是改革还存在着非预期结果，这些非预期结果却由贫困地区或薄弱学校承担，这对落后地区或薄弱学校而言则是不公平的。因此，在我国当前的教育背景之下，义务教育师资均衡的目标很难通过这一政策工具得到实现。

　　(二)政策引导下的教师定期流动

　　1.做法：有限聘任，定期流动

　　“定期流动”曾是我国部分地区出现的一种义务教育均衡化发展的探索路径。其中，徐州市的“无差别教育”政策最为典型，曾引起了全国性反响。以徐州市为例，这一政策的具体做法是，从2004年下半学期开始，市里要求每学期每所重点学校派出2～3名教师到农村学校进行“代教”，实施一年后共有近100名教师下乡。支教时，课时费及工资仍由原校发，徐州市教育局每月另补贴300元。[4]城镇新教师在任教的前五年内，必须有到农村中小学任教不少于一年的经历，申报中学高级职称的城镇中小学教师必须有农村工作的经历。[5]当前，定期流动已经成为我国中央和地方政府力推的师资均衡政策工具，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出：实行县(区)域内教师、校长交流制度。2014年9月2日教育部等多部门联合颁布的《关于推进县(区)域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》提出：用3至5年实现县(区)域内校长教师交流的制度化、常态化，以达到师资的均衡配置。城镇学校、优质学校每学年教师交流轮岗的比例不低于符合交流条件教师总数的10%，其中骨干教师交流轮岗应不低于交流总数的20%。全国已有22个省(自治区、直辖市)出台了相关政策，并选择部分地区开展改革试点。这一政策工具的特点是通过行政手段促使教师定期从优质学校流动到薄弱学校以达成教育的均衡。