作者简介：程方平，中国人民大学教育学院教授，博士生导师。 100872

　　内容提要：为使中国的学校教育摆脱行政过度干扰的困境，并使管、办、评等相关机构和人员都能各司其职、尽心尽责、推进教育的良性发展，必须对管、办、评的相关权责作具体合理的划分，并加强相关的法律规范与多方监督，只有这样，才能还学校教育一个良好、和谐的发展环境。

　　关 键 词：学校教育 管、办、评分离

　　[中图分类号]G471 [文献标识码]A [文章编号]1009-718X(2016)06-0005-08

　　一、问题复杂、关系错综、分权必要

　　长期以来，社会上对教育的诟病多集中在体制和相关法律建设的问题上。普遍反映的问题就是：政府及其主管部门，一身兼任教练员、运动员与裁判员三重角色。具体到教育领域，就是政府及其教育主管部门，将学校教育的管理权(包括立法权、监管权、各类项目批准权、政策法律解释权等)、经营权(包括执法权、办学权、校产经营权等)和评价权(包括监督权、制定标准权、奖惩权等)牢牢地掌握在自己手中。其结果是，国家办学的方方面面和全过程都被僵化地把控，使各级各类学校和社会办学力量的积极性和创造力乃至起码的责任心都受到局限，政府及其主管部门的不合理作为，包括缺位、越位、错位等现象和问题比比皆是，极大地影响了中国教育事业的正常改革与发展。

　　从常理的角度分析，任何人或任何组织机构做任何事情，如将管、办、评权力集于一身，缺少外界的参与和监督，即便是圣贤，也难免不走弯路、不出现问题。何况在当下社会主义市场经济的复杂环境中，相关的政策法律还很不完善。遇到问题和风险谁来负责、谁能负责，都是事关重大与长远的严重问题，切不可当作儿戏。

　　举例说明，2000年以后，我国在“人民教育人民办”号召的影响下，全国的义务教育学校几乎遍及各个山乡，地方政府和民众有钱出钱、有力出力，在自己的家门口都建立了基本达标的小学和初中，为乡村孩子上学提供了起码的条件。然而此后，通过行政命令强迫农村地区的中小学进行“撤点并校”，仅在中原某省，就出现方圆一百里仅留存一所小学的现象，一二年级的小学生一个多月才能回一次家。在短短几年里，中国的学校数减少了一半，学生上学不方便了，辍学现象又有所回升。在此过程中，学界和社会虽有强烈的呼吁，建议政府及其教育主管部门不要简单地算经济账(办学经费可以减少)和人事账(因学科教师短缺、师生比较大)，而应多替农村学生着想，但强势的政府及其教育主管部门却置之不理、一意孤行，甚至还伸展出与之相关却问题频出的“校车问题”。直到数年后的2010年，政府及其国家教育主管部门才在各种问题和各方的压力之下下令停止“撤点并校”，并着手恢复村级小学。这一并一建，不仅教育经费的损耗多达数千亿，十多年来在农村上小学、初中的孩子都受到了不良的和难以逆转的身心影响。如果在农村义务教育阶段学校布局的问题上，政府及其教育部门不是独断专行，而是博采众长、兼听则明，那么，这样巨大的教育损失就很有可能避免。

　　从国家和事业管理的角度讲，管、办、评的分离是合乎做事基本规律的。依法、合理的权力分离，不仅有利于调动全社会办教育、支持教育的积极性和创造力，也有利于参与教育的方方面面相互理解、相互支持、相互监督、相互砥砺，营造出和谐共进的良好社会环境。

　　比如，近些年，中国义务教育阶段的公立学校发展严重不均衡，引发出来的旷日持久的恶性择校、高价学区房等饱受社会各界的批评。一些地区、学校利用自己“重点学校”的特权，在全国挖优秀教师；运用各种手段排挤学习处于暂时困难的学生；尽管已占有多出同类一般学校数十倍或更多的经费资源，却还将初中办成收费的民办机构。这些现象和问题在多方面违背了教育法律法规，激化了社会矛盾。对于这些再明显不过的现象和问题，本应起到监督、评价和督促改正的各级督导机构却始终没有发出任何正义的声音，甚至一些身为国家督学的人，还在为扩大这类不良作为巧立名目、混淆视听。显而易见，这类问题之所以不被质疑、不受限制，是由于某些群体和集团的利益受到保护。然而，当这些小集团的利益与党、国家及人民的利益发生冲突时，应该做怎样的取舍，这难道不是必须澄清是非的大的原则问题吗?遇到这样的严重问题，政府的督导部门集体失声，其中的体制问题、权益问题不可谓不明显、不严重。

　　由此可见，随着中国社会改革开放的深入，随着中国教育的发展进入改革的“深水区”，有些触及法律、体制和利益的问题是不容回避的，特别是学校教育管、办、评权力必须分离。否则，大好的改革发展机遇就会葬送于盲目、无序的反复，适合教育发展的良性秩序与环境也难以营造出来。

　　二、立法为据、责权分明、各司其职

　　撇开其他更为复杂的教育问题，仅从学校教育的管、办、评问题看，首先要做的事就是制定《学校法》，并在该法中明确政府、学校和社会各方面的相关责权利，划分管、办、评的具体权力，以及对违法、渎职的具体惩处标准，使《学校法》不再是可以被随意忽略和轻视的“软法”。

　　(一)政府管理学校的权力

　　近些年来，教育界、全社会虽然对“行政化”批评较多，但往往混淆了正当行政作为和过度行政化的区别，致使相关的研究和讨论无疾而终，问题没有得到解决。笔者认为，在《学校法》和相关法律确定之后，政府及其教育主管部门的责权是可以清晰划分和明确的。

　　对于公立义务教育阶段以外的学校，政府及其教育主管部门的管理方式应与管理前者有所不同，在坚持党和国家的教育方针以及遵守各项法律的基础上，应给予其更多自由探索和发展的空间以及多方面的服务支持。作为教育的宏观管理者，政府及其教育主管部门的重要责任不是直接办学、直接决策、直接担负责任，而是为国家、为百姓营造更丰富、更和谐的教育生态，组织更人性化、更具发展潜质的学习资源，以利于为国民服务。

　　至于整个教育的质量，政府的把控虽有一定影响作用，但也难免由于干涉太多出现偏差。近年来，一些地方政府及其教育主管部门依然将成绩排名和高考录取排名公之于世，借以表明其政绩和学校的办学质量，其不良影响和错误导向十分严重。结果是扶持了一所学校，打击了地方其他学校的积极性，影响了地区教育整体质量的提高。