作者简介：刘爱生(1984-　)，男，江西余干人，浙江师范大学国际与比较教育研究院讲师，教育学博士，浙江　杭州　310007

　　内容提要：美国大学治理结构具有共享性、制衡性和松散性等特征。这些特征的形成与美国的低权力距离国家文化紧密相关。在低权力距离文化下，美国人养成了平等参与公共事务的思想观念(共享性)、分权制衡的思维方式(制衡性)和联邦主义的生活方式(松散性)。中国大学在完善治理结构的过程中，既要注意文化的适切性，又要趋利避害。

　　关 键 词：美国 大学治理结构 文化基础

　　一般认为，大学治理结构是指与权力相关的一种基本制度安排和权力架构。在大学治理中，结构是一个基础性条件，所有决策活动都是在一个基本的结构中展开的。那么，美国大学治理结构具有哪些特征？其背后的文化基础是什么？在回答这些问题之前，有必要先简单介绍一下美国大学治理结构的概况。

　　一、美国大学治理结构概况

　　不同于欧洲大学的治理模式，美国殖民地时期建立起的第一批学院形成了独特的治理模式——外行控制。所谓“外行控制”是指学院一般由牧师和地方官员组成的董事会进行管理。董事会中唯一的教师代表是校长，他由董事会任命，只对董事会负责。根据特许状，董事会作为学院资产的受托人，拥有所有的权力；教师只是雇员，扮演着教员和学生行为监护人的两种角色，是一个无法享有威信和特权、自主履行职责的团体。内战后，随着民主思想观念的不断深入以及研究型大学的兴起，教师对自身地位和作用越来越不满意，强烈要求进行改革。一方面，他们抗议董事会、校长的专断，要求获得学术自由和职业安全，即后来的终身教职；另一方面，他们要求更多地参与大学治理。在此背景下，美国大学教授协会(AAUP)应运而生。1920年，AAUP发表了一份意义重大的报告《关于教师在大学治理和行政中的定位和功能的报告》(Report on Place and Function of Faculties in University Government and Administration)，对于校长、其他行政人员、教师在大学治理中究竟扮演什么角色，提出了自己的观点，认为双方要形成一种“共同担责和全面合作的精神”。这份报告确定了“共同治理”的雏形。二战后，随着民权运动的兴起以及高等教育权利保障政策的逐步确立，大学教师和学生要求参与学校治理的呼声更加强烈。另外，集体谈判制度的出现，不仅维护了教师的权益，而且改变了原有的教师、管理者和董事会之间关系的治理模式。在此背景下，1966年，AAUP、美国教育委员会(ACE)和美国大学和学院董事会协会(AGB)联合发布《学院与大学治理声明》(Statement on Government of Colleges and Universities)，标志着现代美国大学治理结构的成型，即共同治理模式的诞生。该声明的宗旨在于加强大学治理中董事会、校长和教师的相互理解和共同努力，并提出两大基本原则：1)大学的重大决策既需要首创能力，又需要全体人员的参与；2)大学各组成群体发言的权重存在差异，谁对具体事务负有首要责任，谁最有发言权。[1]由于该份声明基本上明确了董事会、校长与教师之间的分工与合作，蕴含了学术自由的理念，反映了校园民主的思想，因此共同治理模式很快流行起来，并一度成为20世纪60～80年代许多高校治理模式转换的中心议题。发展到今天，绝大部分美国大学的治理结构都采用了这种模式，以至于“当某人说到大学和学院的结构时，一个不可避免的讨论将围绕着参与式治理。”[2]不过，AAUP所建构的模式反映的只是美国大学内部治理结构，并没有勾勒政府、高等教育协会组织、慈善组织等外部治理结构。针对于此，丹尼斯(Dennis)用“同心圆”描述了一种宏观意义上的美国大学治理结构。他认为，美国大学治理的结构从视觉上来看，乃一系列同心圆。最里面的圆包括大学校长、教师、高级行政人员以及董事会。其他的圆包含社区成员、校友、学生、州立法者、州长(常常任命公立大学的董事会成员)、州行政部门或州教育治理委员会、大学系统层级的办公室、论证机构、美国教育部、相关的国会委员会、资助组织以及高等教育协会。[3]

　　值得注意的是，这种治理结构在实践过程中也曾遭到争议，认为它降低了决策的效率，使得大学无法及时应对外部变化。尽管如此，共同治理模式还是演化成美国大学传统文化的一部分，甚至被誉为大学的“核心图腾”。美国索尔兹伯里大学(Salisbury University)校长珍妮特(Janet)就指出：“不论它有多少瑕疵，共同治理作为一种机制，可以确保行政人员做出的决策与大学的性格、未来的抱负以及使命保持一致。”[4]

　　二、美国大学治理结构的主要特征

　　(一)共享性

　　威廉·考利(William Cowley)基于历史的考察指出，一种极为流行的观点认为美国高等教育曾经存在一个黄金时期，大学就是一种类似于“学者的自由共和国”，它仅由教授治理而不受外部权威的约束。然而，真实的情况是，美国的大学表面上看似享有某种程度的自治，但从来就没有在真正意义上自治过，而是一开始就受到各种力量的控制。[5]换言之，美国大学治理结构具有共享性，而非某一主体独享治理权。

　　那么，美国大学治理具体由哪些人群共享？哈佛大学文理学院前院长亨利·罗索夫斯基(Henry Rosovsky)曾提出了大学“拥有者”这一概念，并特别指出这里的“拥有者”不同于企业的所有者，而是一种具有更为广泛和更高层次意义的“拥有”——人们“拥有”大学就像人民“拥有”国家一样。在此基础上，他划分出四个层次的大学“拥有者”：第一个层次，即教师、行政主管人员和学生，他们是大学最重要的群体；第二次层次，即董事、校友和捐赠者，他们是影响大学决策的重要群体；第三个层次，即政府(联邦政府、州政府、地方政府)，它们是大学的“部分拥有者”；第四个层次，即普通民众，尤其是自命为全体民众喉舌的新闻界。[6]

　　需要指出的是，罗索夫斯基的划分并不是基于大学治理的视角，而是基于不同群体与大学之间的重要性程度来划分，因而不能从根本上揭示出美国大学治理结构共享性这一特征。随着利益相关者理论和多中心治理理论在大学组织中的应用，美国大学治理结构共享的特征豁然开朗。因为根据利益相关者理论，大学是由多个利益相关者所构成的“契约联合体”，所有受大学影响的利益相关者都有权力参加大学决策。[7]根据多中心治理理论，在大学治理结构当中，并非只有一个主体，而是存在包括政府、非政府组织、各种私人机构及公民个人在内的许多决策中心。它们依据一定的规则，以多种形式共同行使主体性权力。[8]实际上，在美国大学的决策过程中，包括董事会、校友(会)、高等教育协会、慈善机构以及政府、以校长为首的行政人员、教师以及学生在内的各种利益相关者，他们相互依赖、相互协商、互相合作，共同影响大学的决策。而这正是美国大学共同治理结构的核心所在。需要指出的是，虽然各个利益相关者在大学治理中都有一定的发言权(有些是通过间接方式)，并不意味着权力的平均分配，而是依据各自的权限行使权力。权力共享并没有破坏董事会或校长的权威，而是降低了他们集大权于一身的危险性。

　　(二)制衡性

　　美国大学治理结构除了具有权力共享的特征外，另一个重要的特征是权力制衡。罗森茨维格(Robert Rosenzweig)曾把美国大学共同治理结构与产生于美国宪法的体制作了比较。他发现，共同治理的观念其实早在起草美国宪法时就已浮出水面，这归功于美国第四任总统詹姆斯·麦迪逊(James Madison)。他参与撰写了《联邦党人文集》(Federalist Paper)，认为最合适的保障措施必须用来保护人们免于党派纷争。讲简单一点就是，所有人的权利必须免于多数人或少数人的暴政，最基本的保障措施就是进行权力制衡。而美国大学的治理结构正是美国宪法体制的写照。具体到外部治理结构上，“高等教育结构复制了美国政治联邦主义的多元治理结构”，[9]政府(干预)、大学(自治)以及中介组织(监督)之间形成了权力制衡机制。在内部治理结构上，董事会、以校长为首的行政人员、教授之间形成了一种权力制衡机制。

　　作为说明，这里有必要阐述美国大学内部治理结构的制衡性。就董事会与校长之间的关系而言，根据章程，董事会的许多权力被委托给大学校长。基于这一委托，校长成为大学的权力中心和校内行政执行者，董事会成员不能过分地参与大学的日常事务。弗里德曼(James Freedman)指出，尽管董事会有天然的合法权威去确定双方的权限，但如果董事会侵犯了校长的管理特权，将可能会遇到大麻烦。[10]但同时，校长要对董事会负责，接受董事会的监督、任命与罢免，这样就可以限制大学校长权力的扩张，有效遏制校长因擅自运用权力而做出不利于大学发展的决策。美国有评论者就指出：“董事会应该将校长的脚置于火焰之上，使之时时警觉却又不会受伤害！”[11]

　　就教师与校长之间的关系而言，一方面，学术评议会通常被看作是教师在大学治理中承担重要角色的组织。它可以执行大学教师的立法权，有权根据章程拟定任何关于学术问题的立法。在这一体系下，教师能够最大程度上避免行政权力的干扰，充分发挥其在大学决策中的作用。如果以校长为首的行政人员过分地干预学术事务，教师可以通过多种机制(例如，不信任投票)，提出警告或抗议，甚至赶他下台。但另一方面，校长很多时候是学术评议会的当然成员，在学术事务上起着协调者和监督者的作用，以免发生学术权力滥用的情况。而且，教师在重大学术事务上的决策往往也要经过董事会的最终审核。在这种权力制衡机制下，美国大学既难以产生“学霸”，也很难出现专断的校长。斯坦福大学前校长卡斯帕尔(Gerhard Casper)就曾指出：“如果绝对的权力导致绝对的腐败，那么不用担心美国大学校长。他永远不会处于这样的危险境况中，因为他没有绝对的权力。”[12]